编者按：2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施。为做好《意见》的宣传贯彻工作，生态环境部组织对《意见》进行系列解读，今天推出的是我院院长王金南院士的解读文章《深入打好污染防治攻坚战 建设人与自然和谐共生的美丽中国》。近日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施，明确了深入打好污染防治攻坚战的总体要求、主要目标、重大任务和保障措施。《意见》立意高远、内容丰富，结构严整、逻辑严密，有宏观战略，有行动目标，有具体策略，是贯彻落实习近平生态文明思想，扎实推进“十四五”生态环境保护，深入打好污染防治攻坚战的行动指南。一、久久为功，彰显加强生态文明建设的战略定力党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设和生态环境保护放在治国理政的重要位置，提出一系列新理念新思想新战略，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略、五大发展理念、三大攻坚战中，都更加突出生态文明建设和生态环境保护的地位作用。特别是2018年召开全国生态环境保护大会，正式确立了习近平生态文明思想，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战提供了方向指引和根本遵循。习近平总书记一以贯之高度重视生态环境保护，每到地方考察都会调研生态环境保护工作，叮嘱地方要打好污染防治攻坚战，每当关键时刻，亲自为环保撑腰鼓劲、加油打气、指点迷津。今年4月30日，中央政治局就新形势下加强我国生态文明建设进行第29次集体学习，习近平总书记强调要深入打好污染防治攻坚战，集中攻克老百姓身边的突出生态环境问题，让老百姓实实在在感受到生态环境质量改善。8月30日，中央全面深化改革委员会第21次会议审议通过《意见》，习近平总书记要求巩固污染防治攻坚成果，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战。这一系列重要指示要求，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对加强生态文明建设的战略定力，对深入打好污染防治攻坚战的坚定信心和坚强决心。二、对标对表，面向美丽中国谋划污染防治攻坚目标以习近平同志为核心的党中央对推进社会主义现代化建设作出新时代“两步走”战略安排，确立了党和国家事业长远发展的宏伟目标，到2035年基本实现社会主义现代化是其关键一步。美丽中国基本建成是基本实现社会主义现代化的重要标志，也是“十四五”乃至更长时期谋划生态文明建设和生态环境保护的远景目标。《意见》深入贯彻党中央战略部署，锚定美丽中国建设要求确定2035年主要目标，即广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。这充分体现了《意见》在战略上坚定不移、在目标上一脉相承、在实践上接续奋斗的总体定位。《意见》主要目标与“十四五”规划纲要目标保持衔接，同时更加突出系统谋划、科学实施、分步推进的策略。特别是对于8个标志性战役，均提出了量化攻坚目标，如到2025年全国重度及以上污染天数比率控制在1%以内、县级城市建成区基本消除黑臭水体、长江流域总体水质保持为优、黄河干流上中游（花园口以上）水质达到Ⅱ类、农村生活污水治理率达到40%等，将有力推动污染防治攻坚战由“坚决打好”向“深入打好”转变。三、接续奋斗，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战清新的空气、清洁的水体、洁净的土壤既是群众关切、社会关注，又是发展之基、治污之要。党的十八大以来，坚决向污染宣战，深入实施大气、水、土壤污染防治三个行动计划，坚决打好蓝天、碧水、净土保卫战，取得了重大进展。2013—2020年，首批实施新空气质量标准的74个城市PM2.5浓度下降48.6%，优良天数比率上升17.9个百分点，重污染天数下降八成以上，蓝天白云、繁星闪烁渐成常态，我国仅用7年左右时间走过了发达国家十几年甚至30年的空气治理进程；全国Ⅰ—Ⅲ类水体比例上升至83.4%，劣Ⅴ类水体比例下降至0.6%，城市集中式饮用水水源水质优良比例达到96%，地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达到98.2%，清水绿岸、鱼翔浅底景象增多；土壤安全利用水平稳定提升，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到93%以上，土壤风险得到基本管控。同时也要看到，生态环境修复和改善是一个需要付出长期艰苦努力的过程，现阶段生态环境质量的改善还是中低水平上的提升，从量变到质变的拐点还没有到来。空气质量总体上仍未摆脱“气象影响型”，水环境治理和生态修复任务依然艰巨，历史遗留的土壤污染问题较为突出。《意见》提出以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，“更高标准”意味着要坚持继承与创新，在已有基础上采取更有力的措施、更周密的安排、更灵活的打法，进一步深化攻坚策略，拓展攻坚路径，创新攻坚机制，取得攻坚实效。以更高标准打好蓝天保卫战。《意见》坚持问题导向、环保为民，推动解决群众反映强烈的重污染天气和逐渐显现的臭氧污染问题，落实“问题、时间、区域、对象、措施”五个精准。一是提升攻坚目标，要求持续降低PM2.5浓度，基本消除重污染天气，臭氧浓度增长趋势得到有效遏制。二是部署标志性战役，提出打好重污染天气消除、臭氧污染防治、柴油货车污染治理3个标志性战役，实现PM2.5和臭氧协同控制。三是推进涉气问题整治，回应民生关切，加大扬尘管控，实施噪声污染防治行动，提出全国声环境功能区夜间达标率要达到85%的治理要求。以更高标准打好碧水保卫战。《意见》坚持水资源、水环境、水生态系统治理思路，在污染减排与生态扩容两方面提出了硬招实招。一是巩固提升攻坚成效，要在国控断面点位新增近1倍的情况下，将地表水Ⅰ—Ⅲ类水体比例提升至85%，近岸海域水质优良比例达到79%左右，黑臭水体治理将县级市纳入范围并实现基本消除。二是紧盯重点流域和重大战略区域，延续长江保护修复攻坚战，突出问题整改和生态修复，有效恢复长江水生生物多样性；新增黄河生态保护治理攻坚战，充分考虑黄河上中下游的差异性，分区分类提出治理思路和举措。三是加强陆海统筹，重点海域综合治理攻坚战范围从渤海拓展到长江口—杭州湾、珠江口邻近海域，“一湾一策”实施综合治理，统筹推进海洋环境质量改善、生态保护修复、亲海品质提升和环境风险防范。以更高标准打好净土保卫战。《意见》坚持保护优先、风险管控的原则，提出了保障农产品质量安全和人居环境安全的重点举措。一是有效防控土壤污染风险，实施农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动，推进土壤污染面积较大的100个农用地安全利用示范，严格建设用地环境准入管理和用途管制。二是突出农业农村污染治理，因地制宜推进农村厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理，基本消除较大面积黑臭水体，深入实施化肥农药减量增效行动和农膜回收行动，加强农业面源污染防治。三是提升固废和新污染物治理能力，对“无废城市”建设、新污染物治理等领域，根据最新要求提出了针对性举措。四、强化统筹，推动污染治理、生态保护、应对气候变化协同增效“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。生态环境保护涉及污染治理、生态保护、应对气候变化等领域，相关领域间能够产生协同治理效应，大气污染物与温室气体具有同根同源同过程的排放特征，提升生态系统质量和稳定性具有减污增容的环境效益，也是减缓和适应气候变化带来不利影响的重要手段。需要在战略、规划、政策、行动体系等方面强化统筹融合，凝聚工作合力。《意见》坚持系统观念，把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，用五个章节统筹部署、协同推进污染治理、生态保护、应对气候变化等相关工作，强调各项政策措施的关联性和耦合性，重点在减污降碳协同增效、多污染物协同控制、各要素区域协同治理等方面提出创新措施，提高综合治理的系统性和整体性。比如，长江保护修复、黄河生态保护治理更加注重统筹推进污染防治与生态保护，柴油货车污染治理更加注重协同推进大气污染物和温室气体减排，生态保护修复、生物多样性保护等举措对减污增容、增加碳汇以及提升适应气候变化能力具有重要作用。同时，《意见》提出加强生态环境分区管控，强化“三线一单”成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用，健全以环评制度为主体的源头预防体系，推动污染防治进一步向源头预防和源头治理转变。五、固本强基，全面提升生态环境治理现代化水平“十三五”时期污染防治攻坚战已经形成一套相对成熟、行之有效的工作策略和方法，生态环境保护“党政同责、一岗双责”不断得到强化，中央生态环境保护督察、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革、排污许可等基础性制度和关键改革正在落地见效，初步构建了源头预防、过程严管、后果严惩的生态环境保护“四梁八柱”制度体系。然而，生态文明各项改革举措还需增强系统性、协同性，绿色低碳发展的激励约束机制还不完善，价格、财税、金融等经济政策还不够健全，落实精准、科学、依法治污要求仍有差距，需要在制度机制协同创新上取得突破。《意见》着力构建与攻坚任务相适应的现代化治理体系和治理能力。一是完善对生态环境保护具有全局意义的重要制度保障，法治保障上提出推进重点区域协同立法，完善生态环境标准体系，强化行政执法与刑事司法衔接。资金投入上提出把生态环境资金投入作为基础性、战略性投入予以重点保障，加快生态环境领域省以下财政事权和支出责任划分改革，引导和鼓励更多社会资本投入生态环境领域。二是更多采取激励政策，创新环保参与宏观经济治理机制，大力发展绿色金融，推进排污权、用能权、碳排放权交易，完善市场化、多元化生态保护补偿。三是着力提升生态科技支撑和监管能力，全面推行排污许可“一证式”管理，建立健全以污染源自动监控为主的非现场监管执法体系。提升国家、区域流域海域和地方生态环境监测基础能力，充分发挥科技创新的强大支撑作用。四是加快补齐环境基础设施短板，构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。深入打好污染防治攻坚战意义重大、使命光荣、任务艰巨，触及到矛盾和问题的层次更深、领域更广、要求更高，要保持战略定力，聚焦目标任务，全力推动《意见》贯彻落实，持续改善生态环境质量，为促进经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国作出新的更大贡献。作者：王金南（生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士）来源：生态环境部

9月6日，生态环境部公布第二轮第四批中央生态环境保护督察典型案例，指出一些地方存在煤量替代弄虚作假，违规建设“高耗能”“高排放”项目等问题。此前，第二轮前三批中央生态环保督察反馈问题中，一些地方也存在违法违规上马“两高”项目。“两高”项目盲目发展，不仅影响区域环境质量改善，还严重影响碳达峰碳中和目标实现。习近平总书记主持召开中央深改委第二十一次会议时强调，严把“两高”项目准入关口，推进资源节约高效利用，培育绿色低碳新动能。为什么一些地区要顶风上马“两高”项目？如何遏制和管控？如何整改？记者就此专访了生态环境部环境规划院副院长严刚。坚决遏制“两高”项目盲目发展是完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要举措记者：“高耗能”“高排放”主要有哪些项目，对生态环境会造成哪些危害？严刚：“高耗能”“高排放”项目，也就是通常所说的“两高”项目，涉及行业多、覆盖面广。具体来讲，“两高”项目一般是指煤电、石化、化工、钢铁、有色冶炼、建材等行业的项目，这些行业均是污染物和二氧化碳排放的重点行业，据估算，占全国二氧化碳排放70%以上，主要大气污染物排放50%左右。当前，一些“两高”项目存在手续不全、产能替代“一女多嫁”、煤炭替代不实、审批要求落实不力、节能审查不到位等问题。由于其高耗能、高排放的特征，“两高”项目盲目发展，将导致资源能源过度消耗，带来环境污染和碳排放问题，对生态环境质量持续改善和减污降碳造成巨大压力。如果盲目上马“两高”项目得不到有效遏制，不仅会冲高我国碳排放水平、增加污染治理和生态保护修复压力，还存在显著的高碳锁定问题，有可能形成“搁置资产”和投融资风险，加剧经济发展与生态环境保护间的矛盾，严重影响美丽中国建设和碳达峰碳中和目标愿景的实现。记者：从优化调整产业结构和促进经济社会发展的角度看，遏制“两高”项目有何重要现实意义？严刚：党中央高度重视坚决遏制“两高”项目盲目发展工作。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。”从优化产业结构和促进经济社会发展的角度看，坚决遏制“两高”项目盲目发展是完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要举措，为新发展阶段深化供给侧结构性改革提供了重要抓手，为转方式、调结构带来重要契机。有利于促进传统产业优化升级，推动工业绿色低碳转型。在遏制“两高”项目盲目发展过程中，通过严控“两高”项目增量、优化存量，能够从根本上解决地方产业层次整体偏低、结构偏重、布局不合理、低水平重复建设问题，倒逼淘汰落后产能，改造提升传统产业绿色化水平，推动“两高”行业向绿色、环保、低碳、循环方向发展。为战略性新兴产业腾出发展空间，加快经济发展新旧动能转换。遏制“两高”项目盲目发展，为数字经济等战略性新兴产业和高新技术产业发展腾出更多空间，为绿色低碳产品以及绿色环保装备发展创造更多机会，有助于加快新旧动能转换，促进产业结构优化调整，推动经济社会发展全面绿色转型。从源头上减少污染物和碳排放，推进减污降碳协同增效。遏制“两高”项目盲目发展，从产生源头上切断了“三废”排放和碳排放来源，降低了环境污染末端治理和碳减排的压力，打通了优化前端产业结构推动减污降碳工作的关键堵点，有助于精准高效推动生态环境质量持续改善和“双碳”目标实现。主观认识不足、控制行动乏力、发展观念尚未根本转变是部分地区顶风上马“两高”项目的主要原因记者：生态环境部有关司局负责人介绍，“十四五”之初，部分地区上马高耗能、高排放项目抬头。为什么一些地区要顶风上马“两高”项目？严刚：“十四五”时期是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，也是实现2030年前碳达峰的关键期、窗口期。在国家坚决遏制“两高”项目发展形势下，部分地区仍顶风上马“两高”项目。究其原因，可概括为三方面：主观认识不足。部分地方和领导干部对于推动实现碳达峰碳中和的重大意义以及以减污降碳为牛鼻子加快推进经济社会发展全面绿色转型的理解不够深刻、认识不够彻底，主观上还没有做好绿色低碳发展准备。有些地方甚至把碳达峰当成“碳冲锋”“攀高峰”，认为2030年前是提高化石能源使用的“窗口期”，没有清晰认识到地方高位碳达峰对碳中和带来的压力，形成了2030年碳达峰之前可以抓紧上一些高耗能、高排放项目，还可以继续大幅提高化石能源使用量的思想误区。控制行动乏力。一些地方对“两高”项目审批管理权限层层下放、一放了之，存在事中事后监管严重不足现象。同时，国家碳达峰碳中和顶层设计方案尚未正式出台，还没有形成推动碳达峰碳中和清晰的时间表、路线图、施工图，也没有建立有效的激励约束以及考核机制，使得部分地区缺少明确要求，导致遏制“两高”项目行动乏力，出现政府监管缺位现象。发展观念尚未根本转变。有的地区片面追求GDP增长、以GDP为引领的发展观念未得到根本改变，尤其是当前受经济下行压力、新冠肺炎疫情等影响，在推进绿色发展上出现了摇摆。在发展方式的选择上，很容易受传统发展路径依赖的影响，惯性坚持过去高投入、高消耗、以资源环境为代价的粗放型发展模式。地方政府落实“两高”项目防控措施不力、问题突出的，实施区域限批，纳入中央生态环境保护督察记者：如何从源头管控“两高”项目，管控的重点在哪里？严刚：源头防控是遏制“两高”项目盲目发展的治本之策。5月31日生态环境部公布的《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，围绕严把审批关、准入关和监管关，在宏观、中观和项目三个层面，明确了生态环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。具体看：在宏观层面，加强生态环境分区管控约束，加快推进“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用，充分发挥“三线一单”引领“两高”项目合理布局、有序发展的作用。京津冀及周边地区等“两高”项目密集、环境空气质量改善任务艰巨的区域，要采取更加严格的措施严控“两高”项目发展。在中观层面，强化规划环评效力，对涉“两高”行业的综合性规划、工业和能源等专项规划、产业园区规划进行严格审查。以“两高”行业为主导产业的园区规划环评，要增加碳排放情况及减排潜力分析，推动园区绿色低碳发展。推动煤电能源基地、现代煤化工示范区、石化产业基地等开展规划环境影响跟踪评价，完善生态环境保护措施并适时优化调整规划。在项目层面，要严格“两高”项目环评审批，提升清洁生产和污染防治水平，推进减污降碳协同控制。严把新改扩建“两高”项目的环境准入关，严格落实产业政策，从严、从紧、从实控制“两高”项目上马。要严格执行产业规划、“两高”项目产能替代、污染物削减替代、煤炭消费削减替代等政策。提升“两高”项目清洁生产和低碳发展要求，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，从产业源头控制碳排放量，推进从微观层面强化减污降碳源头管控和全过程管理。记者：对于已建成的不符合要求的“两高”项目应如何整改？严刚：对于已建成的不符合要求的“两高”项目要坚决整改，应视具体情况进行分类处置、动态监控。对不落实环评、能评等要求的“两高”项目，应责令立即整改。对造成重大环境污染或生态破坏的，依法责令停止生产或使用，或报经有批准权的人民政府责令关闭。审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法予以处分；对于未严格落实产能置换、煤炭消费减量替代、区域污染物削减替代等要求的“两高”项目，强化责任追究，对建设单位及相关责任人纳入行业黑名单并向社会曝光。地方政府落实“两高”项目防控措施不力、问题突出的，实施区域限批，纳入中央生态环境保护督察。构建源头严防、过程严管、后果严惩的制度和监管体系，开展“两高”项目常态化监管记者：如何开展常态化监管，构建有效的制度和监管体系？严刚：构建源头严防、过程严管、后果严惩的制度和监管体系，开展“两高”项目常态化监管，需要做好以下几方面工作：建立统一管理台账。“两高”项目常态化监管涉及发改、生态环境、工业信息等多部门，可以在各部门管理动态清单的基础上，推动建立一套统一的管理台账，记录项目名称、建设地点、所属行业、建设状态、节能审查、环评审批等基本信息，涉及产能置换的还应记录置换产能退出装备、产能等信息。强化监督检查。包括严格开展节能审查，建立“两高”项目环评与排污许可监督检查工作机制，强化以排污许可证为主要依据的执法监管，将“两高”企业纳入“双随机、一公开”日常执法监管等。严格责任追究。要建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对工作开展不力、“两高”项目准入把关不严的地区，严格问责，严肃查处。将遏制“两高”项目发展情况纳入中央生态环境保护督察范畴，压实地方政府落实遏制“两高”项目盲目发展、能耗双控和污染治理主体责任。健全激励政策。完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，建立不同类型的碳排放总量控制制度，推进全国碳市场建设。严格执行差别化电价政策，对能源消耗、污染物排放超过限额要求的“两高”行业实行惩罚性电价政策。将减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，大力推动工业、电力、交通、建筑四大领域节能降碳记者：在遏制“两高”项目发展的同时，应如何开展节能降碳等工作，确保如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标？严刚：我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策部署，为加快推动我国绿色低碳高质量发展提供了方向指引，也对节能降碳工作提出了新的要求。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，需要各地方、各领域、各行业的共同努力。要将减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核。去年开始，我院会同14家行业协会和科研机构对电力、钢铁、水泥、铝冶炼、石化化工、煤化工等6个重点行业和交通、建筑两大领域开展碳排放建模、情景分析、达峰路径研究，基于重点行业和领域提出全国碳排放达峰路线图。根据研究成果，在遏制“两高”项目发展的同时，还要以生产和生活方式全面绿色低碳转型为方向引领，大力推动工业、电力、交通、建筑四大领域节能降碳工作。工业领域长期以来是我国能源消费和二氧化碳排放的第一大领域，是影响全国整体碳达峰碳中和的关键。要在严格控制“两高”产能盲目增长的同时，围绕产业结构调整和资源能源利用效率提升，加快工业生产方式绿色低碳转型，大力推进工业节能降耗，构建低碳循环工业体系。电力是全国最大的碳排放行业，也是未来10年我国用能增量的主体。要大力推动非化石能源发展，全面提速风光电源布局，构建以新能源为主体的新型电力系统。交通领域要大力提升新能源汽车发展速度，持续降低新生产燃油车碳排放强度；继续推进大宗货物运输结构调整，加快形成中长距离运输以铁路、水运为主的格局；推进绿色低碳出行，形成绿色低碳交通运输方式。建筑领域需坚持能效提升与用能结构优化并举。通过合理控制建筑规模、大力推动北方地区清洁取暖、提高新建建筑节能标准、推广超低能耗建筑、加大既有建筑节能改造力度、积极推动建筑领域可再生能源应用，多措并举控制建筑领域碳排放。严刚，博士，研究员，生态环境部环境规划院副院长来源：中国纪检监察报，第4版，2021年9月10日