编者按：2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施。为做好《意见》的宣传贯彻工作，生态环境部组织对《意见》进行系列解读，今天推出的是我院院长王金南院士的解读文章《深入打好污染防治攻坚战 建设人与自然和谐共生的美丽中国》。近日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施，明确了深入打好污染防治攻坚战的总体要求、主要目标、重大任务和保障措施。《意见》立意高远、内容丰富，结构严整、逻辑严密，有宏观战略，有行动目标，有具体策略，是贯彻落实习近平生态文明思想，扎实推进“十四五”生态环境保护，深入打好污染防治攻坚战的行动指南。一、久久为功，彰显加强生态文明建设的战略定力党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设和生态环境保护放在治国理政的重要位置，提出一系列新理念新思想新战略，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略、五大发展理念、三大攻坚战中，都更加突出生态文明建设和生态环境保护的地位作用。特别是2018年召开全国生态环境保护大会，正式确立了习近平生态文明思想，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战提供了方向指引和根本遵循。习近平总书记一以贯之高度重视生态环境保护，每到地方考察都会调研生态环境保护工作，叮嘱地方要打好污染防治攻坚战，每当关键时刻，亲自为环保撑腰鼓劲、加油打气、指点迷津。今年4月30日，中央政治局就新形势下加强我国生态文明建设进行第29次集体学习，习近平总书记强调要深入打好污染防治攻坚战，集中攻克老百姓身边的突出生态环境问题，让老百姓实实在在感受到生态环境质量改善。8月30日，中央全面深化改革委员会第21次会议审议通过《意见》，习近平总书记要求巩固污染防治攻坚成果，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战。这一系列重要指示要求，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对加强生态文明建设的战略定力，对深入打好污染防治攻坚战的坚定信心和坚强决心。二、对标对表，面向美丽中国谋划污染防治攻坚目标以习近平同志为核心的党中央对推进社会主义现代化建设作出新时代“两步走”战略安排，确立了党和国家事业长远发展的宏伟目标，到2035年基本实现社会主义现代化是其关键一步。美丽中国基本建成是基本实现社会主义现代化的重要标志，也是“十四五”乃至更长时期谋划生态文明建设和生态环境保护的远景目标。《意见》深入贯彻党中央战略部署，锚定美丽中国建设要求确定2035年主要目标，即广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。这充分体现了《意见》在战略上坚定不移、在目标上一脉相承、在实践上接续奋斗的总体定位。《意见》主要目标与“十四五”规划纲要目标保持衔接，同时更加突出系统谋划、科学实施、分步推进的策略。特别是对于8个标志性战役，均提出了量化攻坚目标，如到2025年全国重度及以上污染天数比率控制在1%以内、县级城市建成区基本消除黑臭水体、长江流域总体水质保持为优、黄河干流上中游（花园口以上）水质达到Ⅱ类、农村生活污水治理率达到40%等，将有力推动污染防治攻坚战由“坚决打好”向“深入打好”转变。三、接续奋斗，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战清新的空气、清洁的水体、洁净的土壤既是群众关切、社会关注，又是发展之基、治污之要。党的十八大以来，坚决向污染宣战，深入实施大气、水、土壤污染防治三个行动计划，坚决打好蓝天、碧水、净土保卫战，取得了重大进展。2013—2020年，首批实施新空气质量标准的74个城市PM2.5浓度下降48.6%，优良天数比率上升17.9个百分点，重污染天数下降八成以上，蓝天白云、繁星闪烁渐成常态，我国仅用7年左右时间走过了发达国家十几年甚至30年的空气治理进程；全国Ⅰ—Ⅲ类水体比例上升至83.4%，劣Ⅴ类水体比例下降至0.6%，城市集中式饮用水水源水质优良比例达到96%，地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达到98.2%，清水绿岸、鱼翔浅底景象增多；土壤安全利用水平稳定提升，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到93%以上，土壤风险得到基本管控。同时也要看到，生态环境修复和改善是一个需要付出长期艰苦努力的过程，现阶段生态环境质量的改善还是中低水平上的提升，从量变到质变的拐点还没有到来。空气质量总体上仍未摆脱“气象影响型”，水环境治理和生态修复任务依然艰巨，历史遗留的土壤污染问题较为突出。《意见》提出以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，“更高标准”意味着要坚持继承与创新，在已有基础上采取更有力的措施、更周密的安排、更灵活的打法，进一步深化攻坚策略，拓展攻坚路径，创新攻坚机制，取得攻坚实效。以更高标准打好蓝天保卫战。《意见》坚持问题导向、环保为民，推动解决群众反映强烈的重污染天气和逐渐显现的臭氧污染问题，落实“问题、时间、区域、对象、措施”五个精准。一是提升攻坚目标，要求持续降低PM2.5浓度，基本消除重污染天气，臭氧浓度增长趋势得到有效遏制。二是部署标志性战役，提出打好重污染天气消除、臭氧污染防治、柴油货车污染治理3个标志性战役，实现PM2.5和臭氧协同控制。三是推进涉气问题整治，回应民生关切，加大扬尘管控，实施噪声污染防治行动，提出全国声环境功能区夜间达标率要达到85%的治理要求。以更高标准打好碧水保卫战。《意见》坚持水资源、水环境、水生态系统治理思路，在污染减排与生态扩容两方面提出了硬招实招。一是巩固提升攻坚成效，要在国控断面点位新增近1倍的情况下，将地表水Ⅰ—Ⅲ类水体比例提升至85%，近岸海域水质优良比例达到79%左右，黑臭水体治理将县级市纳入范围并实现基本消除。二是紧盯重点流域和重大战略区域，延续长江保护修复攻坚战，突出问题整改和生态修复，有效恢复长江水生生物多样性；新增黄河生态保护治理攻坚战，充分考虑黄河上中下游的差异性，分区分类提出治理思路和举措。三是加强陆海统筹，重点海域综合治理攻坚战范围从渤海拓展到长江口—杭州湾、珠江口邻近海域，“一湾一策”实施综合治理，统筹推进海洋环境质量改善、生态保护修复、亲海品质提升和环境风险防范。以更高标准打好净土保卫战。《意见》坚持保护优先、风险管控的原则，提出了保障农产品质量安全和人居环境安全的重点举措。一是有效防控土壤污染风险，实施农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动，推进土壤污染面积较大的100个农用地安全利用示范，严格建设用地环境准入管理和用途管制。二是突出农业农村污染治理，因地制宜推进农村厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理，基本消除较大面积黑臭水体，深入实施化肥农药减量增效行动和农膜回收行动，加强农业面源污染防治。三是提升固废和新污染物治理能力，对“无废城市”建设、新污染物治理等领域，根据最新要求提出了针对性举措。四、强化统筹，推动污染治理、生态保护、应对气候变化协同增效“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。生态环境保护涉及污染治理、生态保护、应对气候变化等领域，相关领域间能够产生协同治理效应，大气污染物与温室气体具有同根同源同过程的排放特征，提升生态系统质量和稳定性具有减污增容的环境效益，也是减缓和适应气候变化带来不利影响的重要手段。需要在战略、规划、政策、行动体系等方面强化统筹融合，凝聚工作合力。《意见》坚持系统观念，把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，用五个章节统筹部署、协同推进污染治理、生态保护、应对气候变化等相关工作，强调各项政策措施的关联性和耦合性，重点在减污降碳协同增效、多污染物协同控制、各要素区域协同治理等方面提出创新措施，提高综合治理的系统性和整体性。比如，长江保护修复、黄河生态保护治理更加注重统筹推进污染防治与生态保护，柴油货车污染治理更加注重协同推进大气污染物和温室气体减排，生态保护修复、生物多样性保护等举措对减污增容、增加碳汇以及提升适应气候变化能力具有重要作用。同时，《意见》提出加强生态环境分区管控，强化“三线一单”成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用，健全以环评制度为主体的源头预防体系，推动污染防治进一步向源头预防和源头治理转变。五、固本强基，全面提升生态环境治理现代化水平“十三五”时期污染防治攻坚战已经形成一套相对成熟、行之有效的工作策略和方法，生态环境保护“党政同责、一岗双责”不断得到强化，中央生态环境保护督察、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革、排污许可等基础性制度和关键改革正在落地见效，初步构建了源头预防、过程严管、后果严惩的生态环境保护“四梁八柱”制度体系。然而，生态文明各项改革举措还需增强系统性、协同性，绿色低碳发展的激励约束机制还不完善，价格、财税、金融等经济政策还不够健全，落实精准、科学、依法治污要求仍有差距，需要在制度机制协同创新上取得突破。《意见》着力构建与攻坚任务相适应的现代化治理体系和治理能力。一是完善对生态环境保护具有全局意义的重要制度保障，法治保障上提出推进重点区域协同立法，完善生态环境标准体系，强化行政执法与刑事司法衔接。资金投入上提出把生态环境资金投入作为基础性、战略性投入予以重点保障，加快生态环境领域省以下财政事权和支出责任划分改革，引导和鼓励更多社会资本投入生态环境领域。二是更多采取激励政策，创新环保参与宏观经济治理机制，大力发展绿色金融，推进排污权、用能权、碳排放权交易，完善市场化、多元化生态保护补偿。三是着力提升生态科技支撑和监管能力，全面推行排污许可“一证式”管理，建立健全以污染源自动监控为主的非现场监管执法体系。提升国家、区域流域海域和地方生态环境监测基础能力，充分发挥科技创新的强大支撑作用。四是加快补齐环境基础设施短板，构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。深入打好污染防治攻坚战意义重大、使命光荣、任务艰巨，触及到矛盾和问题的层次更深、领域更广、要求更高，要保持战略定力，聚焦目标任务，全力推动《意见》贯彻落实，持续改善生态环境质量，为促进经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国作出新的更大贡献。作者：王金南（生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士）来源：生态环境部

减污降碳协同增效的关键路径与政策研究作者：郑逸璇1，宋晓晖2，周佳3，许艳玲1，林民松4，牟雪洁5，薛文博1，陈潇君2，蔡博峰2，雷宇1,2，严刚1,2*单位：1 生态环境部环境规划院空气质量模拟与系统分析中心 2 生态环境部环境规划院碳达峰碳中和研究中心 3 生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所 4 生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所 5 生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所摘要：全面推动实现减污降碳协同增效是新发展阶段我国兑现碳达峰碳中和庄严承诺、深入打好污染防治攻坚战、建设美丽中国的必然要求。环境污染物与二氧化碳排放的高度同源性是实现减污降碳协同增效的理论基础。本文首先就目标指标、管控区域、控制对象、措施任务、政策工具五个方面的协同性系统讨论了减污降碳协同增效的基本内涵。其次，着眼于当前大气环境治理与碳减排在中国的重要性，本文在国家层面讨论了二者的中长期协同控制路线图，阐述了重点协同区域的识别方法和重点部门的协同治理思路，系统提出了大气环境治理与碳减排的协同路径。再次，本文还就“无废城市”建设和生态保护这两个领域与碳减排的协同治理思路展开分析讨论。最后，针对减污降碳协同治理对政策体系的需求，提出了统筹优化减污降碳协同目标、建立协同法规标准、建立减污降碳协同管理制度三个方面的建议。本研究将有助于厘清各方对减污降碳协同增效的认识，对各级政府后续推进减污降碳协同治理工作提供理论和科学基础。引言良好生态环境是最普惠的民生福祉，积极应对气候变化事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。我国正处于深入打好污染防治攻坚战、持续改善环境质量、建设美丽中国的关键时期 [1]；同时也处于积极部署谋划实现 2030 年前碳达峰目标和 2060 年前碳中和愿景的开局阶段。面对环境污染与温室气体排放这两个同根同源的问题，党中央已明确要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局 [2]，并将协同推进减污降碳写入国民经济和社会发展“十四五”规划 [1]， 在多个重要场合反复重申、强调。推动实现减污降碳协同增效，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是兑现碳达峰碳中和庄严承诺的重大牵引，是深入打好污染防治攻坚战建设美丽中国的关键路径，是促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，是建设人与自然和谐共生现代化的必然要求。全面、完整、准确贯彻新发展理念，积极开展减污降碳协同治理实践，完善理论体系，将进一步丰富习近平生态文明思想内涵。为贯彻党中央决策部署，生态环境部发布了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》[3]，在主管部门层面统筹推动相关工作协同开展。实现美丽中国目标，面临着大气污染物浓度整体仍处于高位、水污染治理在不同尺度仍有巨大挑战、土壤污染风险管控压力仍较大等问题 [4]。实现碳达峰目标和碳中和愿景面临时间紧、任务重、结构性问题突出的形势，同时面临经济社会发展导致刚性需求增长强劲的压力 [5]。化石能源消费、工业生产、交通运输、居民生活等均是环境污染物与温室气体排放的主要来源 [6]。我国当前以煤为主的能源结构、以重化工为主的产业结构、以公路为主的运输结构是实现美丽中国目标以及碳达峰碳中和目标的共同挑战 [7]。面对环境质量改善与温室气体减排的双重压力与迫切需求，亟待推进落实减污与降碳工作。考虑到环境污染物与温室气体同根同源，减污与降碳在管控思路、管理手段、任务措施等方面高度一致，可统筹谋划、一体推进、协同实施，实现降本增效。另外，现有减污制度体系可作为实现降碳目标落地的重要载体，降碳措施可作为实现长效源头减污的关键牵引，推动减污与降碳合力，可提高资源调配能力、强化工作落实力度，实现提质增效。综上，面对当前形势，我国既应当协同推进减污降碳工作，也具备条件通过合理统筹谋划实现协同增效。对减污降碳协同增效开展研究，识别关键路径及主要政策需求，是实现将其作为促进经济社会发展全面绿色转型总抓手的重要理论和科学基础。当前针对减污降碳协同增效这一新原则、新思路、新举措的研究仍较为缺乏，尚无对其基本内涵的系统梳理和讨论，对重点领域协同路径的系统分析和主要协同要点的梳理也较为匮乏。基于此，本文首先梳理并提出了减污降碳协同增效的基本内涵；之后对大气环境治理、“无废城市”建设、生态保护这三个领域与碳减排的协同路径与思路展开讨论，立足各领域特点，分析各自协同要点和协同治理思路；最后探讨了减污降碳协同治理对政策体系的需求，立足当前政策制度， 从统筹优化减污降碳协同目标、建立协同法规标准、建立减污降碳协同管理制度三个方面提出了政策措施建议。研究将对后续推进减污减碳协同治理工作提供理论和科学基础。1 减污降碳协同增效的基本内涵人为活动是导致环境污染与温室气体排放的根源。如图 1 所示，能源消费、工业生产、居民生活、交通运输等均会产生或排放包括大气污染物、固体废物、水污染物等在内的各类环境污染物以及以 CO2 为主的温室气体。来源相同意味着减污和降碳不是两个孤立问题，而是一个问题的两个方面， 二者联系密切。通过在目标指标、管控区域、控制对象、措施任务、政策工具五个方面的协同，可以推动减污与降碳并举，实现提质增效。在目标指标方面，实现美丽中国目标和碳达峰碳中和目标愿景均是落实习近平生态文明思想，贯彻新发展理念， 推动高质量发展的重要举措。从根本目标来看，减污与降碳都是为了在不影响生态系统平衡和不降低生态环境质量的情况下，高质量推动社会经济绿色发展， 最终实现民生福祉全面提升 [8-11]。减污和降碳是一体两面的任务，要把减污和降碳的目标指标有机统一。在时间维度上， 减污直接响应了人民群众当下对环境质量改善的热切期盼，降碳将筑牢中华民族永续发展和构建人类命运共同体伟大事业的根基。从当前至 2030 年前实现碳达峰，应做到减污与降碳两个目标协同推进，互相支撑；碳达峰后至实现碳中和目标阶段，可将降碳作为从根本上改善环境质量的总体牵引 [12, 13]。在管控区域方面，由于人为活动是环境污染物与温室气体排放的共同根源，所以我国的环境污染水平与碳排放在空间分布上具有高度一致性。经济发达、人口稠密、能源消费量大的区域往往是环境质量较差同时碳排放量巨大的区域 [14]。这些地区兼具高污染水平和高人口密度的情况，通常会对人群造成相对更高的环境风险 [15]。因此，从实现宏观目标的角度而言， 在重点区域推动协同控制，不但对于改善全国整体生态环境质量以及降低碳排放量具有显著意义，同时也将对保护人群健康，提升全体国民福祉产生更高的效益，取得事半功倍的效果，实现协同增效。在控制对象方面，能源消费、工业生产、居民生活、交通运输等均是环境污染物及温室气体的重要来源 [6]。各部门能源结构、能源消费方式、生产工艺、污染控制技术路径等均存在明显差别，导致主要污染物种类、污染物排放强度和排放量、碳排放强度和排放量也差异显著。在推进协同治理过程中，应重点关注污染物排放和碳排放“双高”的重点部门和行业， 采取结构调整等源头治理措施，实现协同减排增效。同时，考虑到不同部门 / 行业碳排放进入大气后呈均一性，碳排放环境影响一致，因此从协同增效的角度来看，应更关注环境质量改善需求，识别降碳环境边际效益较大的部门和行业作为协同控制重点（图 2）。在措施任务方面，将环境污染物与温室气体的共同来源作为协同控制的重要落脚点，推动落实可协同减污降碳的控制措施；特别地，应以推进节能降耗、开发可再生能源、优化产业结构、发展循环经济、推动形成绿色生产生活方式等根本性、源头性、结构性措施作为主要抓手，实现减污与降碳源头减排相协同。同时，应将碳排放指标纳入污染治理技术的评价体系，在确定大气、固体废物等污染治理技术时，要同步考虑治理技术的协同控碳效果，优化选择治污技术路线，避免片面追求治污效果而导致大量碳排放，增强污染治理与碳排放控制的协调性。在政策工具方面，需要强化顶层设计，以全局性、系统化的视角统筹谋划战略规划、政策法规、制度体系等，打通环境污染治理和气候变化应对的相关体制机制，建立减污降碳协同政策体系。多年的污染防治攻坚战使我国在减污方面已建立了较为完善的制度和政策体系，宜在现有减污政策体系中强化统筹气候变化应对相关工作要求，以减污制度体系作为实现降碳目标落地的重要载体，同时作为构建减污降碳协同政策体系的基础。图1 减污降碳协同增效的基本内涵图2 以环境质量改善目标优化协同管控思路示意注：图中网格颜色仅示意排放量及影响水平大小差异，不指代具体数值；由绿到红表示排放及环境影响水平逐渐增大2 减污降碳协同增效的关键路径识别2.1 大气环境治理与碳减排的协同路径与思路我国大气污染与 CO2 排放同根同源，具备协同治理的巨大潜力。从中长期来看，应科学研判不同历史时期减污与降碳的主要驱动力，系统谋划协同减排路径。从区域层面来看，应着重关注大气污染严重的地区，这些地区通常也是碳排放量大的区域。从行业和部门层面来看，重化工业、交通运输、民用等均是大气污染物和 CO2 排放的主要来源，应作为协同治理的重点予以关注。此外，推动城市空气质量达标和碳排放达峰“双达”试点示范，探索典型城市实现“双达”的主要路径、关键措施、政策机制，也是有益尝试。2.1.1 中长期协同路线图已有研究表明 [12, 13, 16]，碳达峰碳中和目标愿景对驱动空气质量改善有巨大贡献。如图 3 所示，在碳达峰碳中和目标的驱动下，全国 PM2.5年均浓度和 O3 浓度年评价值（日最大 8 小时浓度均值的第 90 百分位数）有望在 2060 年左右达到世界卫生组织 2005 版空气质量准则值（PM2.5年均浓度小于 10 μg/m3，O3日最大 8 小时浓度均值小于 100 μg/m3），届时降碳对减污（PM2.5）的累计贡献将超过 80%[12]。在 2030 年实现碳达峰目标之前，需要坚持以美丽中国目标和碳达峰目标为双牵引，持续强化大气污染治理措施，特别是挥发性有机物（VOCs）排放相关的源头替代等措施，实现 PM2.5和 O3污染协同控制以及与碳减排的协同；这一阶段，减污目标将推动中国获得额外的降碳收益 [16]。2035 年以后，随着大气污染物末端治理技术进一步减排的潜力逐步收窄，根本性的结构调整等降碳措施将成为 CO2 与大气污染物协同减排的核心牵引，降碳措施将主导减污的进程[12,17]。图3 大气环境质量减污降碳协同治理中长期路线示意注：PM2.5 浓度为年均值，O3 浓度为 O3 日最大 8 小时全年浓度第 90 百分位数全国均值；数据来源于生态环境部环境规划院研究成果 [12] 2.1.2 重点协同区域识别大气污染物与 CO2 排放具有高度同源性，空间聚集性强。目前影响我国环境空气质量的 NOx、PM2.5、VOCs 等大气污染物的排放与 CO2 排放均主要集中在京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原、成渝地区等经济发达、人口稠密的城市群。基于清华大学中国多尺度污染物排放清单模型（MEIC）[6, 18] 网格数据分析表明：2017 年，全国 CO2 排放量排名前 5% 的网格（空间分辨率为 0.25°的网格）合计贡献了全国 CO2 排放总量的 68%、NOx 排放的 60%、一次 PM2.5 排放的 46% 和VOCs 排放的 57%。大气污染物排放与 CO2 排放在空间上均表现出集聚效应，且二者热点网格呈现高度一致性，这些热点地区主要分布在省会（自治区首府） 等大中城市以及重点城市群。与污染物排放相似，中国的 PM2.5 污染和 O3 污染也呈现明显的区域性特征，且大气重污染区域与 CO2 排放重点区域高度重叠。鉴于此，应聚焦重点地区和热点网格，根据大气环境污染程度与温室气体排放强度筛选“双高”热点区域及网格，重点推动热点区域能源结构调整和产业布局优化，采取针对性措施，实现大气环境质量和温室气体排放控制协同向好；同时应充分考虑污染的空间异质性（如图 2 所示），以大气环境质量为约束谋划碳减排的差异化空间管控方案，全国统筹优化产业、能源转型空间布局，重点降碳任务措施指标向大气污染防治重点区域倾斜，强化实施力度。2.1.3 重点部门协同治理思路图 4 为 2017 年主要大气污染物和 CO2 排放部门构成。工业是对污染物和 CO2 排放贡献均最大的部门，其 NOx、一次 PM2.5、VOCs、CO2 排放量占全国比重分别达 42%、46%、67%、42%。电力部门得益于持续污染治理，对污染物排放贡献逐渐降低 [6]，但CO2 排放贡献仍高达 40% 以上。此外，民用部门和交通部门也同样对大气污染物和碳排放均有重要贡献。整体而言，在识别重点管控对象时，应聚焦大气污染物排放量大的高碳行业（图 2）。工业作为对大气污染物和 CO2 排放贡献均最大的部门，是推进减污降碳的重点，应着力构建高效低碳循环工业体系，严控“两高”项目盲目发展，大力推进钢铁、水泥等重点工业行业节能降耗，加强再生资源回收利用率，从源头减少生产过程能源、资源消耗以及相关污染物和 CO2 排放，实现大气污染物与 CO2 协同减排。电力部门是当前全国主要的 CO2 排放部门，但受减污政策持续推动，其对大气污染物排放贡献逐渐降低，因此电力部门应以降碳为主牵引，全面提速非化石能源发展，构建电力体系新格局，从源头实现协同减污降碳 [20]。交通部门对大气污染物和CO2排放均有重要贡献，特别是对 NOx 和 VOCs 排放贡献显著，对 PM2.5 和 O3 污染协同治理有重要影响；考虑到未来需求增长预期，交通部门能源消费预计将进一步增加，是下一步协同治理的重点 [21, 22]，应以交通运输结构和车队结构的调整优化为核心抓手，全面提速新能源车发展、持续推动燃油车队清洁化低碳化、积极构建绿色低碳出行体系。能效提升与用能结构优化并举是民用部门协同推进减污降碳的核心手段，应以标准引领推动新建建筑低碳化发展，按照宜改则改原则提升既有建筑节能水平，此外还应加快生活取暖散煤和供暖燃煤锅炉替代。图4 2017 年重点部门主要大气污染物和CO2 排放贡献数据来源：污染物清单来自清华大学 MEIC 清单结果 [6]，CO2 排放数据来自生态环境部环境规划院碳情速报研究结果 [19] 2.2 “无废城市”建设与碳减排的协同思路“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，以“减量化、资源化、无害化”为原则，通过源头减量、资源化利用、安全处置等方式，将固体废物环境影响降至最低的一种新型城市管理方式。因此，“无废城市”建设与碳减排具有天然耦合性 [23]，可主要在推广绿色生活理念、构建资源循环利用体系、垃圾无害化处置等三个方面实现协同。通过推广绿色低碳建筑、实施限塑令、构建绿色低碳出行服务体系等培养形成绿色生活理念，以绿色低碳消费带动产业升级，从源头减少固体废物产生， 降低生产、使用、处置等环节产生的碳排放 [24]。通过构建废钢、废铝等再生资源和工业固体废物的资源循环利用体系，加快发展电炉短流程炼钢，强化废铝资源分级分类回收处理，提高废铝资源保级利用水平。另外，推进粉煤灰、冶炼废渣等工业固体废物在建筑材料生产过程中替代原材料，从而有效降低原生矿产资源开采产生的工业固体废物，同时减少矿产开采、金属冶炼、处置等环节产生的碳排放。完善生活垃圾、生物质焚烧发电等无害化处置环节的能源体系建设，因地制宜发展生物质能清洁供暖，有序发展农林生物质发电，使用无法再生的纸张、纺织品等高热值固体废物制备垃圾衍生燃料，推进生活垃圾焚烧发电，可以在保障固体废物安全处置的同时，减少化石能源发电产生的碳排放。2.3 生态保护与碳减排的协同思路当前至未来一段时期，我国生态保护工作的主要目标是保障国家生态安全、恢复提升重要生态系统服务功能，守住自然生态安全边界 [25]。强化生态环境保护，提升生态系统碳汇能力是实现碳中和目标的重要生态保障；统筹生态保护与新能源发展用地关系则是贯彻新发展理念的内在要求。当前应该因地制宜推进山水林田湖草沙一体化保护修复，加快“三区四带”生态屏障建设，实施重要生态系统保护和修复重大工程，开展大规模国土绿化行动，科学推进荒漠化、石漠化和水土流失综合治理，稳步提升陆地和海洋生态系统碳汇能力，为实现碳达峰碳中和战略目标奠定生态根基 [26]。同时应该因地制宜推进可再生能源使用，促进重点生态功能区能源结构清洁低碳发展。在重点生态功能区、生态保护红线等生态空间，按照“点上开发、面上保护”的思路，合力布局可再生能源开发，科学评估可再生能源开发对生态环境的影响，兼顾考虑未来新能源替代过程中的退出机制和生态恢复成本，在促进绿色发展、增加人民福祉的同时，实现经济社会发展与生态环境保护的协同。在不损害生态功能的前提下，在重点生态功能区内资源环境承载能力相对较强的特定区域，可支持其因地制宜适度发展可再生能源开发利用相关产业。在水资源严重短缺、环境容量有限、生态十分脆弱、地震和地质灾害频发的地区， 应该严格控制可再生能源开发。3 主要政策措施建议协同政策体系的建立需要将减污降碳、协同增效的思想贯穿于整个生态环境管理制度设计中，需要以全局性、系统化的视角设定目标、统筹规划、设计政策机制。当前，我国应对气候变化治理体系是以强度管理为核心，结合规划、目标分解、产业政策、排放权交易市场等手段；囿于强制性环境管理规制的缺失，在推动结构调整、落实碳源管理等方面的约束力明显不足。因此，实现政策协同的关键是目标规划、法规标准、管理制度的协同。3.1 统筹优化协同目标目标规划协同与否是决定整个协同政策体系能否真正发挥效益的关键。协同设定环境质量、污染控制、能源消费与温室气体减排目标，要做到多方面统筹协调，步调一致，建议进一步完善我国经济社会发展主要指标体系，在当前绿色生态指标体系中增加减污降碳综合指标，表征地区环境质量改善和应对气候变化的协调性与协同效益。在地区开展重大环境、能源、经济决策与规划制定中，要将环境气候协调共治作为核心原则，合理确定环境目标与气候目标的分配权重。此外，在协同目标的约束下，如何最大化协同减排效应是制定管控战略、明确管控领域、设计一体化任务和措施过程中应当关注的重点，针对污染物与温室气体排放的重点领域，应同步设计减排技术路径，尤其是对于增碳的污染治理技术工艺选择，应当充分论证，满足污染排放标准的同时，尽量做到节能降耗，从而真正实现应对气候变化与改善环境质量的有机结合。3.2 建立协同法规标准立法是明晰权责主体、确立管理目标、建立管理机制、落实监督执法的根本，因此，实现政策协同的前提是首先完成法规标准层面的协同。一是在现有的环境基本法中补充应对气候变化的规定，现阶段要考虑到我国传统环境问题尚未完全解决的基本国情，秉持统筹协调、分类管理的基本原则，树立协同管理的思想理念，明确减污降碳的权责边界、提出协同管理的制度体系。二是将温室气体管理纳入我国《大气污染防治法》《环境影响评价法》《排污许可管理条例》等法规，为协同管理制度体系建设提供法制依据。三是在现行标准体系中体现应对气候变化与保护生态环境的综合效益，制修订环境空气质量标准、排放标准、燃料使用与控制标准、绿色产品与技术性能标准，形成融合温室气体管控的新型生态环境标准体系，特别是同源排放的工业企业，要逐步建立起治污与控碳相协调的排放标准、技术标准和监测标准。3.3 建立协同管理制度碳交易市场作为当前碳源管理的主要手段，对源的约束度不够，仅局限于微观层面的配额分配体系， 缺少与地区、行业等规划政策的有效衔接。因此，建议依托现行生态环境管理制度完善碳管控，达到强化碳源管理的目的。一是要注重从源头上实现协同管理，在环境分区管控和准入清单中强调环境目标与气候目标的双约束，并建立其向中观规划与微观落地的传导机制，强化重点排放领域空间布局约束、减污降碳管理、能源利用效率等方面准入、限制和禁止的要求。在规划和建设项目环境影响评价中引入温室气体排放的评价指标，作为对局地大气污染物排放控制指标的补充，在环境影响评价过程中同步评估新增排放源污染物与碳排放水平、环境影响、减排潜力，同步作出污染防治与节能降碳的技术路径优选，提出减污降碳协同管控措施和应对方案。二是要强化污染物与碳排放同源过程管控，利用好固定源大气污染物防治体系与温室气体减排本身具有一体化和协同性这一有利条件，充分借助排污许可基础性制度管理优势。一方面，通过同源过程管控发挥大气污染防治措施对温室气体的减排产生协同效应，在现有许可体系中完善和补充资源能源消耗、能源使用效率、碳排放配额等控制要求。另一方面，排污许可制度体系中的污染防治、自行监测、台账记录、报告等许可管控要求也同样适用温室气体，可实施统筹管理。三是要逐步强化二氧化碳减排的刚性约束，实施污染物与碳排放总量“双控”制度。围绕碳达峰碳中和要求，设立国家、地区、行业总量控制目标，对重点领域采取源总量控制模式，根据各领域碳排放形势及达峰安排，分批分区推动总量控制。“十四五”时期，以电力、钢铁、水泥、有色、煤化工等行业为重点，体现行业同源排放与协同控制特点，综合设定污染物与碳排放行业总量目标，制定企业主要大气污染物排放总量指标及碳配额分配方案。“十五五”以后， 可适时将碳排放总量控制纳入国家约束性指标体系， 建立控制温室气体排放目标责任制，作为生态环境考核体系的重要内容，将应对气候变化相关工作存在的突出问题纳入生态环境保护督察范畴。 参考文献[1] 中华人民共和国中央人民政府 . 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 [Z]. 2021.[2] 生态环境部 . 中国应对气候变化的政策与行动2020 年度报告 [R]. 北京 ： 生态环境部 , 2021.[3] 生态环境部 . 关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见 [Z]. 2021.[4] 王金南 . 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9月6日，生态环境部公布第二轮第四批中央生态环境保护督察典型案例，指出一些地方存在煤量替代弄虚作假，违规建设“高耗能”“高排放”项目等问题。此前，第二轮前三批中央生态环保督察反馈问题中，一些地方也存在违法违规上马“两高”项目。“两高”项目盲目发展，不仅影响区域环境质量改善，还严重影响碳达峰碳中和目标实现。习近平总书记主持召开中央深改委第二十一次会议时强调，严把“两高”项目准入关口，推进资源节约高效利用，培育绿色低碳新动能。为什么一些地区要顶风上马“两高”项目？如何遏制和管控？如何整改？记者就此专访了生态环境部环境规划院副院长严刚。坚决遏制“两高”项目盲目发展是完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要举措记者：“高耗能”“高排放”主要有哪些项目，对生态环境会造成哪些危害？严刚：“高耗能”“高排放”项目，也就是通常所说的“两高”项目，涉及行业多、覆盖面广。具体来讲，“两高”项目一般是指煤电、石化、化工、钢铁、有色冶炼、建材等行业的项目，这些行业均是污染物和二氧化碳排放的重点行业，据估算，占全国二氧化碳排放70%以上，主要大气污染物排放50%左右。当前，一些“两高”项目存在手续不全、产能替代“一女多嫁”、煤炭替代不实、审批要求落实不力、节能审查不到位等问题。由于其高耗能、高排放的特征，“两高”项目盲目发展，将导致资源能源过度消耗，带来环境污染和碳排放问题，对生态环境质量持续改善和减污降碳造成巨大压力。如果盲目上马“两高”项目得不到有效遏制，不仅会冲高我国碳排放水平、增加污染治理和生态保护修复压力，还存在显著的高碳锁定问题，有可能形成“搁置资产”和投融资风险，加剧经济发展与生态环境保护间的矛盾，严重影响美丽中国建设和碳达峰碳中和目标愿景的实现。记者：从优化调整产业结构和促进经济社会发展的角度看，遏制“两高”项目有何重要现实意义？严刚：党中央高度重视坚决遏制“两高”项目盲目发展工作。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。”从优化产业结构和促进经济社会发展的角度看，坚决遏制“两高”项目盲目发展是完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要举措，为新发展阶段深化供给侧结构性改革提供了重要抓手，为转方式、调结构带来重要契机。有利于促进传统产业优化升级，推动工业绿色低碳转型。在遏制“两高”项目盲目发展过程中，通过严控“两高”项目增量、优化存量，能够从根本上解决地方产业层次整体偏低、结构偏重、布局不合理、低水平重复建设问题，倒逼淘汰落后产能，改造提升传统产业绿色化水平，推动“两高”行业向绿色、环保、低碳、循环方向发展。为战略性新兴产业腾出发展空间，加快经济发展新旧动能转换。遏制“两高”项目盲目发展，为数字经济等战略性新兴产业和高新技术产业发展腾出更多空间，为绿色低碳产品以及绿色环保装备发展创造更多机会，有助于加快新旧动能转换，促进产业结构优化调整，推动经济社会发展全面绿色转型。从源头上减少污染物和碳排放，推进减污降碳协同增效。遏制“两高”项目盲目发展，从产生源头上切断了“三废”排放和碳排放来源，降低了环境污染末端治理和碳减排的压力，打通了优化前端产业结构推动减污降碳工作的关键堵点，有助于精准高效推动生态环境质量持续改善和“双碳”目标实现。主观认识不足、控制行动乏力、发展观念尚未根本转变是部分地区顶风上马“两高”项目的主要原因记者：生态环境部有关司局负责人介绍，“十四五”之初，部分地区上马高耗能、高排放项目抬头。为什么一些地区要顶风上马“两高”项目？严刚：“十四五”时期是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，也是实现2030年前碳达峰的关键期、窗口期。在国家坚决遏制“两高”项目发展形势下，部分地区仍顶风上马“两高”项目。究其原因，可概括为三方面：主观认识不足。部分地方和领导干部对于推动实现碳达峰碳中和的重大意义以及以减污降碳为牛鼻子加快推进经济社会发展全面绿色转型的理解不够深刻、认识不够彻底，主观上还没有做好绿色低碳发展准备。有些地方甚至把碳达峰当成“碳冲锋”“攀高峰”，认为2030年前是提高化石能源使用的“窗口期”，没有清晰认识到地方高位碳达峰对碳中和带来的压力，形成了2030年碳达峰之前可以抓紧上一些高耗能、高排放项目，还可以继续大幅提高化石能源使用量的思想误区。控制行动乏力。一些地方对“两高”项目审批管理权限层层下放、一放了之，存在事中事后监管严重不足现象。同时，国家碳达峰碳中和顶层设计方案尚未正式出台，还没有形成推动碳达峰碳中和清晰的时间表、路线图、施工图，也没有建立有效的激励约束以及考核机制，使得部分地区缺少明确要求，导致遏制“两高”项目行动乏力，出现政府监管缺位现象。发展观念尚未根本转变。有的地区片面追求GDP增长、以GDP为引领的发展观念未得到根本改变，尤其是当前受经济下行压力、新冠肺炎疫情等影响，在推进绿色发展上出现了摇摆。在发展方式的选择上，很容易受传统发展路径依赖的影响，惯性坚持过去高投入、高消耗、以资源环境为代价的粗放型发展模式。地方政府落实“两高”项目防控措施不力、问题突出的，实施区域限批，纳入中央生态环境保护督察记者：如何从源头管控“两高”项目，管控的重点在哪里？严刚：源头防控是遏制“两高”项目盲目发展的治本之策。5月31日生态环境部公布的《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，围绕严把审批关、准入关和监管关，在宏观、中观和项目三个层面，明确了生态环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。具体看：在宏观层面，加强生态环境分区管控约束，加快推进“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用，充分发挥“三线一单”引领“两高”项目合理布局、有序发展的作用。京津冀及周边地区等“两高”项目密集、环境空气质量改善任务艰巨的区域，要采取更加严格的措施严控“两高”项目发展。在中观层面，强化规划环评效力，对涉“两高”行业的综合性规划、工业和能源等专项规划、产业园区规划进行严格审查。以“两高”行业为主导产业的园区规划环评，要增加碳排放情况及减排潜力分析，推动园区绿色低碳发展。推动煤电能源基地、现代煤化工示范区、石化产业基地等开展规划环境影响跟踪评价，完善生态环境保护措施并适时优化调整规划。在项目层面，要严格“两高”项目环评审批，提升清洁生产和污染防治水平，推进减污降碳协同控制。严把新改扩建“两高”项目的环境准入关，严格落实产业政策，从严、从紧、从实控制“两高”项目上马。要严格执行产业规划、“两高”项目产能替代、污染物削减替代、煤炭消费削减替代等政策。提升“两高”项目清洁生产和低碳发展要求，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，从产业源头控制碳排放量，推进从微观层面强化减污降碳源头管控和全过程管理。记者：对于已建成的不符合要求的“两高”项目应如何整改？严刚：对于已建成的不符合要求的“两高”项目要坚决整改，应视具体情况进行分类处置、动态监控。对不落实环评、能评等要求的“两高”项目，应责令立即整改。对造成重大环境污染或生态破坏的，依法责令停止生产或使用，或报经有批准权的人民政府责令关闭。审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法予以处分；对于未严格落实产能置换、煤炭消费减量替代、区域污染物削减替代等要求的“两高”项目，强化责任追究，对建设单位及相关责任人纳入行业黑名单并向社会曝光。地方政府落实“两高”项目防控措施不力、问题突出的，实施区域限批，纳入中央生态环境保护督察。构建源头严防、过程严管、后果严惩的制度和监管体系，开展“两高”项目常态化监管记者：如何开展常态化监管，构建有效的制度和监管体系？严刚：构建源头严防、过程严管、后果严惩的制度和监管体系，开展“两高”项目常态化监管，需要做好以下几方面工作：建立统一管理台账。“两高”项目常态化监管涉及发改、生态环境、工业信息等多部门，可以在各部门管理动态清单的基础上，推动建立一套统一的管理台账，记录项目名称、建设地点、所属行业、建设状态、节能审查、环评审批等基本信息，涉及产能置换的还应记录置换产能退出装备、产能等信息。强化监督检查。包括严格开展节能审查，建立“两高”项目环评与排污许可监督检查工作机制，强化以排污许可证为主要依据的执法监管，将“两高”企业纳入“双随机、一公开”日常执法监管等。严格责任追究。要建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对工作开展不力、“两高”项目准入把关不严的地区，严格问责，严肃查处。将遏制“两高”项目发展情况纳入中央生态环境保护督察范畴，压实地方政府落实遏制“两高”项目盲目发展、能耗双控和污染治理主体责任。健全激励政策。完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，建立不同类型的碳排放总量控制制度，推进全国碳市场建设。严格执行差别化电价政策，对能源消耗、污染物排放超过限额要求的“两高”行业实行惩罚性电价政策。将减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，大力推动工业、电力、交通、建筑四大领域节能降碳记者：在遏制“两高”项目发展的同时，应如何开展节能降碳等工作，确保如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标？严刚：我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策部署，为加快推动我国绿色低碳高质量发展提供了方向指引，也对节能降碳工作提出了新的要求。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，需要各地方、各领域、各行业的共同努力。要将减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核。去年开始，我院会同14家行业协会和科研机构对电力、钢铁、水泥、铝冶炼、石化化工、煤化工等6个重点行业和交通、建筑两大领域开展碳排放建模、情景分析、达峰路径研究，基于重点行业和领域提出全国碳排放达峰路线图。根据研究成果，在遏制“两高”项目发展的同时，还要以生产和生活方式全面绿色低碳转型为方向引领，大力推动工业、电力、交通、建筑四大领域节能降碳工作。工业领域长期以来是我国能源消费和二氧化碳排放的第一大领域，是影响全国整体碳达峰碳中和的关键。要在严格控制“两高”产能盲目增长的同时，围绕产业结构调整和资源能源利用效率提升，加快工业生产方式绿色低碳转型，大力推进工业节能降耗，构建低碳循环工业体系。电力是全国最大的碳排放行业，也是未来10年我国用能增量的主体。要大力推动非化石能源发展，全面提速风光电源布局，构建以新能源为主体的新型电力系统。交通领域要大力提升新能源汽车发展速度，持续降低新生产燃油车碳排放强度；继续推进大宗货物运输结构调整，加快形成中长距离运输以铁路、水运为主的格局；推进绿色低碳出行，形成绿色低碳交通运输方式。建筑领域需坚持能效提升与用能结构优化并举。通过合理控制建筑规模、大力推动北方地区清洁取暖、提高新建建筑节能标准、推广超低能耗建筑、加大既有建筑节能改造力度、积极推动建筑领域可再生能源应用，多措并举控制建筑领域碳排放。严刚，博士，研究员，生态环境部环境规划院副院长来源：中国纪检监察报，第4版，2021年9月10日